国家测绘地理信息局局长库热西·买合苏提：深化测绘地理信息供给侧结构性改革 提升保障服务国计民生的能力和水平
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本文作者为国土资源部党组成员、副部长，国家测绘地理信息局党组书记、局长库热西·买合苏提。
推进供给侧结构性改革，是近年来以习近平同志为核心的党中央综合研判世界经济形势和我国经济发展新常态作出的重大决策。测绘地理信息行业同样面临推进供给侧结构性改革的急迫任务，必须要深入分析存在的主要矛盾与问题，实施有力、有效的改革举措，切实提高测绘地理信息供给体系的质量和效益。2016年，针对测绘地理信息供给侧结构性改革、提升保障服务国计民生的能力和水平这一课题，以实地调研、会议座谈、工作会商等形式，开展了全方位多层次调研，调研对象包括地方党委政府的领导、相关部门单位负责同志和测绘地理信息行政主管部门负责同志，企事业单位负责人和各类专业技术人员；范围涵盖黑龙江、宁夏、安徽、四川、山西、云南、贵州、上海、浙江、西藏、重庆、陕西、湖南、广西、河南、海南16个省（自治区、直辖市），国家发改委、国土资源部、住建部、统计局等相关部委，联合参谋部战保局、解放军信息工程大学、国防科技大学等军队有关部门，以及测绘地理信息科研院所和企事业单位。通过广泛深入调研，形成如下思考。
基础地理信息资源不断丰富
1:5万、1:25万、1:100万基础地理信息数据已覆盖了我国全部陆地国土并实现了年度更新，1:1万数据覆盖了全国58%的陆地国土，大比例尺数据覆盖了大部分城镇地区，高分辨率遥感影像覆盖了全部陆地国土。全球地理信息资源建设正式启动，成功获取中巴经济走廊、东盟地区380万平方千米高精度地理信息数据，资源三号测绘卫星全球影像有效覆盖面积达8100多万平方千米。我国高精度、三维、动态测绘基准体系建设完成，极地测绘、新农村建设测绘项目有序推进，摸清了我国主张管辖海域海岛礁数量和分布。
“十二五”期间，测绘地理信息部门的基础地理信息供给呈现以下特点：纸质地形图的提供数量呈现下降趋势，数字成果应用更为广泛，更新速度不断加快；卫星连续运行基准站（CORS）数据广泛使用，测绘基准成果的提供逐步下降；高分辨率卫星影像应用范围大幅拓展，航摄成果的使用率明显下降；地图图书的出版品种日益丰富。从测绘成果的提供方式来看，无偿提供测绘成果的比例较高，“4D”成果、航摄成果、卫星影像无偿提供使用比例均超过九成。从测绘成果的提供对象看，行政事业单位仍然是测绘成果的主要使用者。
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地理国情普查与监测效益显现
我们用3年时间圆满完成了第一次全国地理国情普查任务，有力推进了测绘地理信息事业转型升级。一是地理国情普查取得丰富成果，全面摸清了地理国情家底。首次取得了我国全覆盖、无缝隙、高精度的地理国情普查成果，建成了普查数据库及管理系统，编制了普查公报和统计数据汇编，为了解国情、把握国势、制定国策提供了重要支撑。普查工作和成果待国务院审批后向社会发布。二是创新开展了地理国情监测，示范效应初显。围绕国土空间开发、生态环境保护、区域总体发展规划和建立生态文明政绩考核制度等方面，累计组织开展了100多项地理国情监测示范，监测成果已在服务政府科学决策、生态文明建设等工作中发挥重要作用。三是地理国情监测协作机制基本建立。在推进普查实施和监测示范过程中，与发改委、财政部、国土资源部、住建部、农业部、统计局等部委和浙江、福建、广西、湖北、贵州等地建立了良好的业务协作关系，为常态化地理国情监测奠定了机制基础。
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公共服务保障作用日益彰显
近年来，测绘地理信息部门始终坚持“服务大局、服务社会、服务民生”的宗旨，为经济社会发展提供了有力的公共服务保障。一是服务保障领域不断拓展，从传统的农业、石油、土地、水利等行业拓展到国家安全、资源管理、环境保护、航空航天、智能交通、电子商务、现代物流等各个领域。二是服务保障内容创新升级，实现了从提供单一纸质地图、基础数据到提供地理信息综合服务的深刻变革，从“幕后”走向“台前”。三是服务保障成效显著，为“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带“三大战略”和东、中、西、东北“四大板块”建设，重大国情国力调查、重点工作以及重大工程提供了高效服务；及时保障了地震、洪灾、山体滑坡等应急抢险工作，测绘地理信息重要作用日益彰显。
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地理信息产业蓬勃发展
经济新常态下，我国地理信息产业保持高速发展，规模、效益、质量不断提升，对相关产业转型升级和发展带动作用明显。一是地理信息产业发展持续向好。随着地理信息产业发展宏观政策不断完善，产业产值保持高速增长。根据测算，2016年地理信息产业总产值达到4360亿元，同比增长20.1%。地理信息产业受到金融资本的关注和追捧，上市挂牌企业已超过200家，互联网企业巨头纷纷布局互联网地图。二是地理信息新型产品和业态蓬勃兴起。云计算、互联网、物联网、大数据、虚拟现实等高新技术与地理信息的跨界融合，使得地理信息新产品、新服务不断涌现，服务效能不断提升。三是地理信息产业在服务国家大局和社会民生中发挥了积极作用。越来越多的地理信息企业开始调整商业模式，更加重视提高产品质量、提升技术含量，努力适应市场需求，在各项测绘地理信息重点工作中发挥了生力军作用，还让地理信息成果通过分享经济和信息消费惠及社会大众，服务百姓生活。
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共享融合发展显著加快
测绘地理信息部门与相关部委、地方政府、军队、高校等部门和单位的协作走向深入，地理信息大数据应用和政府数据开放共享不断深化。一是部局业务协作取得突破性进展。国家局与国土资源部的部局业务协作不断深化，在遥感卫星应用、地理国情普查、不动产登记管理、成果资料共享、行政综合执法等方面取得了一批实践成果。二是与相关部委和地方政府的协作逐步加强。通过签署双方战略合作协议、联合开展示范项目，以及多方共同推进重大项目实施等方式，不断建立健全与相关部委和地方政府的协作机制，有力保障了地理国情普查和监测、测绘成果应用、遥感影像统筹获取、地理信息安全监管等工作顺利推进。三是军民深度融合取得新进展。加强与海军、解放军信息工程大学、国防科学技术大学等军队单位的沟通协调，建立军民融合重大项目统筹合作机制，推进测绘地理信息资源共享应用，加强科技创新、标准融合、成果应用与人才培养常态化协同合作。
总体上看，测绘地理信息部门提供产品的技术能力、覆盖范围、信息含量大幅提升，保障服务的广度、深度大幅拓展，公益性保障与产业化服务互为补充的供给格局基本形成，一批具有标志性、关键性的重大改革方案和重要举措出台实施，一批制度创新、实践创新成果正在形成，全面深化测绘地理信息供给侧结构性改革的目标路径、主体框架基本确立。
在调研中以问题为导向，认真查找测绘地理信息供给侧存在的问题，主要表现在以下几个方面：一是在产品和服务体系方面，测绘地理信息产品服务的内容和形式大多沿袭模拟纸质地图时代的规范和标准，被动式、标准化的服务方式占主流，不能满足当前灵活多样的需求；二是在地理信息产业发展方面，技术创新的有效供给不足，企业核心竞争力不强，一些关键的软硬件产品仍然依赖国外，具有颠覆性创新特点的商业模式缺乏；三是在数据资源共享方面，宝贵的数据资源形成信息孤岛，没有很好的共享；四是在生产服务组织架构方面，测绘地理信息生产服务单位布局与事业发展新格局不适应。这些都是测绘地理信息供给侧的“短板”，需要在今后的工作中努力加以解决和改进。
供给侧结构性改革是推动我国经济发展方式转变的重要决策，是当前和今后一个时期我国经济发展的大方向。深化测绘地理信息供给侧结构性改革，是中央的要求、现实的需要、发展的必然。
党中央的决策部署为深化供给侧结构性改革指明方向
推进供给侧结构性改革，是党中央在全面分析国内经济阶段性特征的基础上调整经济结构、转变经济发展方式的治本良方。2016年12月召开的中央经济工作会议指出，供给侧结构性改革的最终目的是满足需求，就是要深入研究市场变化，理解现实需求和潜在需求，在解放和发展社会生产力中更好满足人民日益增长的物质文化需要。主攻方向是提高供给质量，就是要减少无效供给、扩大有效供给，着力提升整个供给体系质量，提高供给结构对需求结构的适应性。根本途径是深化改革，就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制，深化行政管理体制改革，打破垄断，健全要素市场，使价格机制真正引导资源配置。中央的决策部署为测绘地理信息供给侧结构性改革指明了方向，提供了遵循。测绘地理信息部门要增强改革定力，加强改革协同，推动改革落地见效。
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经济社会发展对高质量高水平测绘地理信息供给提出迫切需求
到“十三五”末，我国将实现全面建成小康社会的总目标，经济社会发展对测绘地理信息供给提出了新的更高要求。“三大战略”和区域发展总体战略实施，为创新地理信息资源开发利用模式，全方位做好支撑保障提出更高要求。拓展我国经济发展空间、实施“走出去”战略和促进海洋经济发展，需要进一步拓展测绘地理信息覆盖范围，尽快掌握全球和海洋地理信息资源。加强生态文明建设、优化国土空间开发格局、推进“多规合一”等重点工作，需要加快拓展测绘地理信息应用的深度和广度，形成更为全面有效的基础支撑。落实“互联网+”、“中国制造2025”、“促进大数据发展”等行动计划，为地理信息产业发展提供了更加广阔的空间。测绘地理信息部门要切实履行好职责，扩大测绘地理信息有效供给，提升服务国计民生的质量、水平和效益。
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加快事业转型升级对深化供给侧结构性改革提出必然要求
我国测绘地理信息事业在不断取得新成绩的同时，各方面的新矛盾和深层次问题也逐渐显现，这些矛盾和问题的解决只能依靠转型升级，根本途径就是深化测绘地理信息供给侧结构性改革。《测绘地理信息事业“十三五”规划》提出要“构建新型基础测绘、地理国情监测、应急测绘、航空航天遥感测绘、全球地理信息资源开发等协同发展的公益性保障服务体系，显著提升地理信息产业对国民经济的贡献率”。测绘地理信息供给侧结构性改革要紧密围绕事业发展新格局，实施好“十三五”规划提出的各项任务，加快推进管理模式、事业布局、产业结构、服务方式、技术体系等的转型升级，增强供给侧结构对需求变化的适应性。
全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央经济工作会议精神，继续深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和给国测一大队老队员老党员回信重要指示精神，贯彻落实李克强总理、张高丽副总理重要批示精神，主动把握和引领经济发展新常态，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持稳中求进的总基调，准确把握“稳”与“进”的辩证关系，积极主动作为，以深化供给侧结构性改革为主线，全面提升公共服务有效供给，开创测绘地理信息事业发展的新格局。
1明确主攻方向
从生产端入手，以需求为导向协调推进公益性测绘地理信息保障服务体系和地理信息产业发展，打造高质量、高水平的测绘地理信息公共产品和服务体系，推出更多更好的地理信息产品和服务。
一是推进新型基础测绘建设。丰富基础地理信息内容，拓展覆盖范围，推进各级各类数据库的建设、优化、整合和更新，创新产品和服务体系，形成适应新技术、新产品、新服务的生产组织管理模式，全面提升基础测绘的质量和效益。二是开展常态化地理国情监测。加快建立常态化监测的体制机制，构建监测技术支撑体系，着力提升国情监测工作服务国家重大战略、重大工程的能力。三是加强应急测绘建设。健全应急测绘保障服务体制机制，形成反应迅速、运转高效、协调有序的专业化应急测绘保障体系，大幅提升应急测绘综合保障服务能力。四是统筹航空航天遥感测绘。建立健全国家航空航天遥感测绘影像资料获取的统筹协调和资源共享机制，实现多种类、多分辨率航空航天遥感影像对重点区域的及时覆盖，对陆地国土的全面覆盖，以及对境外区域的有序覆盖。五是加快全球地理信息资源开发。大力开展全球地理信息获取与位置服务，尽快形成全球地理信息综合服务能力。六是提升地理信息产业竞争能力。加强地理信息产业政策引导，为产业发展出实招，优化产业发展环境，发挥企业的技术创新和市场主体作用，推动地理信息产业向价值链高端延伸，向精细化和高品质转变。
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始终坚持宗旨
测绘地理信息的本质在于服务，价值在于应用。必须把服务大局作为改革的根本遵循，紧紧围绕经济社会发展主战场的需求，服务国家重大战略和重大改革事项。
一是服务国家重大战略实施。紧紧围绕国家“三大战略”和区域发展总体战略实施、新型城镇化建设及重点区域、重大项目，及时提供现势性好的地理信息数据资源，开展地理国情监测服务，提供地理国情综合服务。发挥好测绘地理信息在“精准扶贫”中的作用。加强全球地理信息资源建设和海洋地理信息资源建设，保障“走出去”战略实施和促进海洋经济发展。二是服务国家重大改革事项。围绕生态文明体制改革、优化国土空间开发格局等重大改革事项，编制完成《市县空间规划编制技术规程》，加强与国家发展改革委和地方政府的合作，推进“多规合一”、生态保护红线划定、自然资源资产离任审计和领导干部生态环境损害责任终身追究等工作。三是加强数据资源共享。顺应大数据发展的必然趋势，落实好经济建设和国防建设融合发展“十三五”规划各项任务，履行国家大数据发展行动纲要相关职责，继续深化部局业务协作，落实和扩大与相关部门、政府、单位的战略合作协议，以开放胸怀和扎实成效促进共享融合、互利共赢，千方百计拓展测绘地理信息应用的广度与深度。
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加强创新驱动
在信息化、大数据时代，科技创新已成为测绘地理信息事业转型升级、提质增效的第一动力与核心支撑。要把创新摆在事业发展全局的核心位置，实施创新驱动发展战略，加快建设创新型行业，把握发展主动权，提高核心竞争力。
一是坚持全面创新。唯有不断开拓创新，发展的道路才能越走越宽。要在观念、理念上大胆创新，摆脱旧有思维模式的束缚，在科技、生产、服务、管理等各环节贯彻创新理念，以创新打造新动能、发展新经济、创造新供给、催生新需求，形成以创新引领为鲜明特征的供给侧新优势。二是强化科技创新的引领作用。要全面落实测绘地理信息科技创新意见，发挥科技创新在全面创新中的引领作用。紧紧围绕“五大业务”体系建设，汇集创新资源，集中力量开展地理国情监测、海洋测绘、全球地理信息资源开发、时空信息安全监管等关键技术攻关，加强物联网、云计算、大数据、数据挖掘、虚拟现实以及移动互联等高新技术在测绘地理信息领域的应用研究，把创新能力转化成创造新供给的强劲动力。三是激发创新活力。人才是创新的根基，也是创新的核心要素。要鼓励创新，注重营造良好学术生态，用好现有人才，集聚创新人才，打造领军人才，培育年轻人才，赋予领衔科技专家更大自主权。
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提供法规保障
认真梳理现有法规政策制度，与改革不相适应的要加紧修订、完善，使供给侧结构性改革各项措施能够真正落地。
一是实施好新《测绘法》。要以新修订的《测绘法》颁布为契机，大力提升测绘地理信息法治能力水平，做到守土有责、守土尽责。要准确把握此次《测绘法》修订的战略定位、新增内容和要求举措，全面依法履行《测绘法》赋予的职能职责。二是修订配套法规政策。要大力推进测绘成果科学定密政策的研究制定，进一步开放基础地理信息资源；抓紧《地图审核管理规定》和不动产测绘、地理信息安全监管、测绘资质管理、地理信息资源开放共享等配套规章、规范性文件的制修订。三是继续深入推进“放管服”改革。要进一步完善权力清单和责任清单，全面推进政务公开，优化行政审批程序，大力推行“互联网+政务服务”。加强事中、事后监管，统筹测绘资质、质量、成果、地图管理“双随机一公开”抽查，形成以信用为核心的新型市场监管机制，营造更加公平的市场环境。要做好地理信息安全监管，加强卫星导航定位基准站、涉密测绘成果和互联网地图安全监管，依法查处违法测绘案件。
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做好事业单位改革
以提高公益性服务水平和效率为目标，稳慎有序推进事业单位改革，调整和优化事业单位的布局、功能和规模，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发内生动力和市场活力。
一是加快推进局属生产性服务类事业单位改革。根据“五大业务”的实际需求，以及地理信息获取、处理、管理、分析、应用集成和分发服务等各环节的特点，对现有局属公益二类生产服务类事业单位进行系统调整，避免各单位之间的功能和业务重叠。加快调整构建新型基础测绘体系中测绘基准、地理信息数据生产和服务单位布局结构，加快建立地理国情监测需求分析、监测成果统计分析和分发服务等公益队伍，调整设立海洋测绘业务机构，完善国家应急测绘队伍。二是统筹推进其他事业单位布局。在推进生产服务类事业单位布局结构调整的同时，充分考虑测绘地理信息科研、发展研究、统计管理、地图审查、职业技能鉴定、宣传教育培训、后勤保障等类型事业单位布局结构调整，统筹解决单位数量上的“增减”问题，对布局结构不合理、设置相对分散、工作职责相近的予以整合，保证各单位间分工明确、避免职责交叉。通过改革，使事业单位全力做好国家基础性、公益性测绘任务，逐步减少参与市场竞争，把市场化业务交给企业，让企业真正成为市场的主体，解放和增强行业整体活力，促进公益性事业和市场化产业协调发展。
作为一场关系全局的攻坚战，测绘地理信息供给侧结构性改革的长远战略目标与短期具体任务愈发清晰，必须在战略上坚持稳中求进，搞好顶层设计，把握节奏力度，更加担当作为，狠抓落实，久久为功，开创事业发展新局面、跃上新高峰。
来源： 国家测绘地信局测绘发展研究中心 ( 版权归原作者及刊载媒体所有)
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编辑：张 洁
审核：韩 磊 付 航
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